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Cambios en los sistemas de cooperación público-privada en el ámbito social

15/11/2018

José Manuel Fresno

Vivimos en un contexto de cambios sociales y de revisión de los modelos de bienestar social, en el que se están produciendo transformaciones importantes:

• tanto en la manera de entender el papel de las administraciones públicas y las entidades privadas en la producción del bienestar,

• como en las fórmulas e instrumentos jurídicos que se usan para instrumentar dicha colaboración.

Iniciamos con este post una serie que quiere informar sobre los cambios que se están dando, los retos que afrontamos y las oportunidades que surgen para reforzar la colaboración entre las administraciones públicas y las entidades del Tercer Sector en la producción y desarrollo de servicios que mejoran el bienestar de las personas. La serie estará compuesta por cuatro artículos:

1. Cambios en los sistemas de cooperación público-privada.

2. Instrumentos jurídicos para la financiación de programas y servicios.

3. El concierto social: oportunidades para las administraciones y el Tercer Sector.

4. La contratación socialmente responsable: Una condición para desarrollar servicios de calidad.

Una serie de elementos hacen que se modifiquen los marcos en los que tradicionalmente se ha desarrollado la cooperación entre las administraciones públicas y las entidades privadas, especialmente cuando las administraciones tienen que desarrollar servicios de modo indirecto, esto es, cuando no los ejecutan ellas mismas sino que lo hacen a través de instituciones privadas.


1. Liberalización e internacionalización del mercado de servicios

La Unión Europea ha ido avanzando hacia la liberalización de los servicios que se ha extendido progresivamente a todas las áreas de producción económica y consumo, alcanzando también al ámbito social. El Tratado de Maastricht (1992) perseguía un mercado interior abierto y competitivo, la mejora y eficiencia de los servicios, y que los servicios de interés general más asequibles.

A la liberalización se asocian normalmente los conceptos de comercialización, gestión eficiente, competencia, desregulación y profesionalización. En el ámbito social esto se traduce en la sustitución del principio tradicional de “solidaridad” por el de “compra”, que se materializa en la generalización de los sistemas de contratación pública (compra de servicios) y la introducción del criterio del “precio” como elemento determinante en su adjudicación.

La liberalización conlleva la introducción generalizada del sector mercantil en la provisión de servicios, también los de ámbito social. Las empresas mercantiles compiten de modo creciente con las entidades del Tercer Sector que se sitúan en desventaja, por su limitada capacidad de generar economías de escala. Además, aquellos servicios de más volumen han de abrirse a los operadores internacionales, pues en un contexto de mercado único tienen derecho a concurrir a la prestación de los mismos.

Como consecuencia de esta tendencia en España, entidades mercantiles y entidades sin ánimo de lucro operan en la provisión de servicios sociales aunque el peso de su presencia es diferente de acuerdo al sector de actividad. En ámbitos como la atención a personas mayores hay un peso fuerte del sector mercantil. Lo mismo ocurre, por ejemplo, en el campo de la infancia. En otros ámbitos como la discapacidad o la migración, la presencia de las entidades sin ánimo de lucro es mayoritaria. Nada indica que esta tendencia de las últimas décadas se vaya a revertir en el corto y medio plazo.

2. Ajustes económicos y aumento de control sobre el gasto social

Contrariamente a la creencia común, el gasto social ha ido incrementándose en Europa a lo largo de las últimas décadas, tal y como demuestra el Premio Nobel de Economía Thomas Piketty. Solamente en la última década, con motivo de la Gran Recesión económica, éste se ha contenido o retraído en algunos países. El aumento del gasto viene determinado por las nuevas necesidades sociales y los cambios demográficos y, en concreto, por el envejecimiento de la población.

La medición de resultados, la racionalización del gasto y su redistribución de acuerdo a las necesidades sociales conlleva la revisión y planificación de los servicios y la aplicación de reformas administrativas. El gasto social en España aún no alcanza la media de los países de nuestro entorno, si bien va aumentando y, por supuesto, hay margen para el crecimiento. No obstante, como demuestran muchos estudiosos, nuestro problema no es solamente de escaso presupuesto social, sino de una adecuada priorización y distribución del gasto y de la eficiencia del mismo.

Todos los sistemas europeos se ven confrontados a redefinir sus prioridades de gasto y España también se ve abocada a ese debate (Ej. debate sobre el gasto en personas mayores o en infancia). En el campo de los servicios sociales, el gasto está llamado a crecer pero también a ser racionalizado; es bien conocido que el gasto en servicios sociales no siempre se realiza de acuerdo a las necesidades y que hay muchas ineficiencias; por ejemplo, en ocasiones los mismos servicios se organizan en paralelo y son dirigidos a distintos colectivos generando aumento de costes. Esto exige que las entidades del Tercer Sector cooperen mucho más entre ellas.

3. Servicios y apoyos centrados preferentemente en la persona

Las tendencias recientes en servicios sociales se orientan preferente de la financiación de las necesidades de las personas partiendo de la garantía de derechos subjetivos. El enfoque tradicional de los servicios especializados en función de “colectivos” (ej., personas con discapacidad, mayores, infancia, etc.) no desaparece, pero adquiere más relevancia el “enfoque por necesidades”, es decir, se abordan necesidades específicas, independientemente del colectivo de población; todo ello en un contexto de confluencia de necesidades de distintos grupos de población.

En el ámbito de los servicios sociales se abre un mercado de actividad para dar respuesta a las nuevas necesidades de las personas. Por poner un ejemplo, la “desinstitucionalización” exige reconvertir muchos servicios actuales y abre la oportunidad para generar otros bajo fórmulas por ejemplo de sistemas de presupuestos personales como los cheques servicio, las prestaciones vinculadas, etc.

Esta nueva perspectiva requiere agrupar necesidades comunes de los distintos “colectivos” e implica la reconversión de instituciones tradicionales. Los sistemas de financiación se hacen más frágiles, pues no se prioriza la financiación de las infraestructuras y el funcionamiento ordinario de las entidades, sino los “servicios y apoyos”.

4. Nuevas normativas de contratación

Las nuevas Directivas Europeas en 2014 y, en concreto la de Contratación Pública y la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP 2017), explicitan claramente que las administraciones públicas pueden instrumentar los servicios por otros regímenes que no sea el de la contratación; dicho de otro modo, cuando las administraciones públicas externalizan la prestación de servicios sociales lo pueden hacer mediante contratos o mediante otras fórmulas, respetando siempre, claro está, los principios de transparencia y no discriminación.

  • Varias comunidades autónomas (Aragón, Asturias, Andalucía, Cataluña, Galicia, Islas Baleares, Murcia y Navarra) han legislado sobre el denominado “Concierto social” y están en fase de implantación. Es previsible que las que no lo han hecho lo hagan próximamente.
  • Algunas comunidades reducen la fórmula del concierto a la colaboración con las entidades no lucrativas y de economía social, al considerar que los servicios sociales “no tienen interés económico”, mientras que otras la abren a las empresas mercantiles.
  • En algunas comunidades, el concierto social se establece solo para servicios con determinados grupos como mayores o infancia, pero en otras se abre a cualquier tipo de servicio.

La LCSP establece una serie de principios de carácter social que han de inspirar la actuación contractual de los poderes públicos y que serán objeto de otro artículo en este blog. La inclusión de cláusulas sociales es un requisito, el criterio de valoración de las ofertas ya no es el “precio” sino la “mejor relación calidad precio”, se exige la reserva de contratos, etc. En definitiva, una normativa más propicia para que se contemplen los aspectos sociales y el valor que aportan las entidades sociales en la prestación de servicios y que ahora habrá que llevar a la práctica.

Los dos cambios anteriormente referidos deberían ser complementados con una reforma en la Ley de subvenciones (2003) que es inadecuada para el ámbito social. Mientras tanto, un ámbito de mejora urgente es el de los sistemas de justificación de las subvenciones: la Ley española permite utilizar el mecanismo de “justificación por módulos” pero prácticamente ninguna administración usa esta fórmula. En el futuro Marco Financiero Multianual de la Unión Europea, la justificación por módulos será obligatoria para operaciones inferiores a 100.000 Euros; las administraciones españolas podrían seguir un criterio similar.

5. Fórmulas de financiación orientas a resultados

Cada vez son más comunes las fórmulas de financiación pública de servicios que se basan en el “pago por resultados” en contraposición al pago por actividades o servicios. Además, la evaluación de la satisfacción por parte de los clientes/consumidores cobra cada vez más peso. Las administraciones más avanzadas condicionan determinadas decisiones sobre la financiación de los servicios a la valoración que se hace de ellos.

Hay muchas fórmulas que se están ensayando de pago por resultados. A título indicativo pondremos dos ejemplos, uno impulsado por el ámbito público y otro por el privado:

  • La Unión Europea utiliza este criterio en el uso de algunos de sus fondos: los actuales Reglamentos de los Fondos Estructurales y de Inversión ya prevén el uso de esta fórmula y los futuros (a partir de 2020) la impulsan en mayor medida. Algunas administraciones españolas, por ejemplo, en programas de formación y búsqueda de empleo pagan en función de los resultados obtenidos.
  • En el ámbito privado podemos poner como ejemplo de pago por resultados los “Bonos de Impacto Social”, que buscan soluciones innovadoras a viejos o nuevos problemas y requieren de la participación de varios actores: un inversor que pone el capital inicial, una administración pública que paga el bono en función del resultado obtenido, una entidad o varias que implementan (normalmente sin ánimo de lucro) y otros actores que evalúan.

6. Un entorno de creciente competencia

La financiación del Tercer sector necesita cada vez más de la diversificación de fondos, que han de proceder de distintas fuentes (públicas y privadas) y se tienen que generar por distintos procedimientos. En el ámbito de la acción social y del Tercer Sector avanzamos hacia mercados maduros en los que cada vez hay más actores en la prestación de servicios, tanto empresas como entidades sin ánimo de lucro. De este modo las empresas compiten con las ONG, pero las ONG compiten entre ellas, y entidades que antes únicamente trabajaban con un colectivo abren sus acciones a otros. Todo ello se produce en un contexto de cambios en las necesidades de las personas, que cada vez son más complejas y requieren establecer alianzas para desarrollar proyectos integrales que consigan el impacto deseado.

  • La cooperación (acciones conjuntas entre distintas entidades),
  • competencia (disputa por los recursos y por los espacios de actuación)
  • y colusión (alianzas estratégicas entre entidades para evitar la entrada de otras)

se producen de modo creciente a todos los niveles, tanto entre ONG como entre empresas y ONG. Además, las alianzas, dependiendo de para qué, pueden ser más estables o puntales, de modo que las mismas entidades pueden estar simultáneamente cooperando o compitiendo en función de proyectos.

Cooperación, competencia y colusión serán situaciones cada vez más frecuentes en una sociedad globalizada y abierta. La cooperación entre entidades sociales y empresas trae oportunidades en los ámbitos de innovación, dado que aúna la innovación tecnológica con la aplicación a las necesidades sociales. También permite entrar en nuevas fórmulas de financiación de servicios, por ejemplo:

  • sistemas de concesión,
  • partenariados público- privados,
  • sistemas de pago por resultados, en los que son necesarias inversiones de capital o economías de escala,
  • acceso a grandes contratos para los que se necesitan alianzas, etc.

Los sistemas de cooperación publico – privada en el ámbito social deben adaptarse y evolucionar al compás de estos cambios y las nuevas necesidades. En el próximo post de esta serie trataremos el tema de los instrumentos jurídicos y fórmulas en que dicha colaboración se puede articular.

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