La evolución de los servicios sociales en España; especial referencia a los cuidados

Ya en el siglo XX se crea el Instituto de Reformas Sociales (1903) y el Instituto Nacional de Previsión (1908), respondiendo a las necesidades de protección social de las personas trabajadoras. A mediados del siglo XX confluyen distintas medidas y actores en la provisión de bienestar social:

los seguros sociales,
la acción benéfica del Estado
y la acción social de las organizaciones privadas como la Cruz Roja y algunas entidades, la mayoría religiosas.

La Constitución Española (1978) establece una división de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, diferenciando las competencias de seguridad social que son de ámbito nacional de las de asistencia social que pasan al ámbito autonómico. Ese mismo año se crea el Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) para la gestión de servicios complementarios de las prestaciones del sistema de seguridad social.

Plan Concertado para el desarrollo de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales

En 1988, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y, en concreto, la Dirección General de Acción Social, aprueba el Plan Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales para articular la cooperación económica y técnica entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas y consolidar una red de servicios sociales de gestión local con las entidades. Este plan introduce cambios importantes en cinco ámbitos:

Establece un marco de colaboración y coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas para planificar conjuntamente las políticas y programas de servicios sociales.
Establece un sistema de financiación para los servicios sociales, en el que el Estado y las comunidades autónomas se comprometen a aportar recursos económicos para el desarrollo de los programas y servicios.
Define un catálogo de prestaciones básicas de servicios sociales que deben ser ofrecidas, como el apoyo a la familia, la atención a la infancia y adolescencia, la atención a las personas mayores y la atención a personas con discapacidad o en situación de exclusión social.
Remarca la importancia de la participación activa de la ciudadanía en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas y programas de servicios sociales.
Insiste en la necesidad de formar y profesionalizar a las y los trabajadores de servicios sociales, para garantizar la calidad y eficacia de los servicios ofrecidos.

El Plan Concertado establece dos niveles de servicios: los Servicios Sociales Generales y los Servicios Sociales Especializados, estableciendo que ambos deben trabajar de manera coordinada y complementaria para atender las necesidades sociales de la población:

Servicios Sociales Generales: son aquellos que tienen como objetivo atender las necesidades sociales básicas de la población, prevenir situaciones de exclusión social y promover la integración social y comunitaria de las personas.

- - Se trata de servicios y prestaciones de carácter universal y accesibles a toda la población.
  - Son ofrecidos por los ayuntamientos y diputaciones provinciales en colaboración con las comunidades autónomas y el Estado.
  - Por ejemplo, son los servicios de información y orientación, los servicios de ayuda a domicilio, los servicios de teleasistencia, los servicios de atención a la infancia y la adolescencia, entre otros.

Servicios Sociales Especializados: son aquellos que están dirigidos a atender las necesidades sociales de grupos específicos de población que se encuentran en situaciones de especial vulnerabilidad, como personas con discapacidad, personas mayores, personas en situación de exclusión social, entre otros.
- - - Se trata de servicios y prestaciones de carácter más específico y especializado, que requieren de una mayor complejidad y profesionalización en su gestión.
    - Son ofrecidos por las comunidades autónomas en colaboración con entidades especializadas, generalmente de la iniciativa privada lucrativa o no lucrativa.
    - Algunos ejemplos son los servicios de atención residencial, los servicios de atención a personas con discapacidad o los servicios de atención a personas en situación de exclusión social.

Esta división de servicios sociales generales y servicios sociales especializados, que se ha ido desarrollando desde entonces, los primeros de competencia municipal y los segundos autonómica, plantea retos importantes de organización y coordinación:

Diferentes niveles de competencias y responsabilidades, lo que frecuentemente genera confusiones y solapamientos en la atención a las personas.
Dificultades para el intercambio de información y para la colaboración efectiva entre actores implicados, muchas veces de distinta naturaleza, debido a la falta de sistemas de información y de coordinación adecuados.
Complejidad en la financiación y organización de recursos humanos y materiales, lo que limita su capacidad para ofrecer una atención de calidad y para garantizar una atención integral y personalizada a las personas en situación de vulnerabilidad.
Dificultades para la identificación y atención de las necesidades de las personas desde una perspectiva integral y desde un enfoque preventivo.

Además del catálogo de prestaciones, el Plan define los Centros de Atención Social Básica o de primer nivel:

- Centros de Servicios Sociales: centros comunitarios con profesionales y equipos técnicos de atención primaria, incluidas Unidades Básicas de Trabajo Social. Disponen de medios para proveer las prestaciones básicas.
- Albergues: servicios sociales destinados a procurar “de forma temporal” alojamiento a personas sin medios económicos y en situación de exclusión social, así como a acompañamiento para su reinserción sociolaboral y reconstrucción de su proyecto de vida.
- Centros de acogida: son servicios residenciales “no permanentes” destinados a acoger en situaciones de emergencia a niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección o alto riesgo de estarlo, carentes de ambiente familiar adecuado y donde se cubren sus necesidades básicas de alojamiento, manutención, educación y atención sanitaria.
- Otros equipos complementarios: Oficinas de información, Centros de Día, Mini residencias, Pisos tutelados y aquellos que estén adscritos o se adscriban en el futuro a los Centros de Servicios Sociales.

El actual Plan Concertado (2023) incluye en su Catálogo de Referencia de Servicios Sociales las prestaciones a las que las personas pueden acceder en el conjunto del territorio estatal y establece los principios de calidad y buen uso comunes. Se agrupan en 7 ejes temáticos que responden a diferentes situaciones:

Información, orientación, asesoramiento, diagnóstico y valoración.
Autonomía personal, atención en el domicilio y respiro familiar.
Intervención y apoyo familiar.
Intervención y protección de menores.
Atención residencial.
Prevención e inclusión social.
Protección jurídica.

Leyes Autonómicas de Servicios Sociales

En 1982, es decir, seis años antes de la aprobación del Plan Concertado, el Gobierno Vasco aprueba la Ley 6/1982 sobre Servicios Sociales, que es la primera Ley autonómica sobre la materia y en la que se distingue entre servicios sociales generales y especializados. Bajo este marco, y amparadas por sus estatutos de autonomía, las comunidades autónomas fueron aprobando sus respectivas Leyes autonómicas de servicios sociales, que han ido evolucionado y con ellas el sistema de cuidados:

En la primera ola (1980-1995) las leyes se centraron, sobre todo, en la creación de servicios sociales generales y la promoción de la integración social con un enfoque centrado en dar apoyo a ciertos grupos en situación de vulnerabilidad como personas mayores, personas con discapacidad y menores.
Entre 1996-2005 algunas comunidades aprobaron ya su segunda ley.
El año 2006 supone un punto de inflexión en la normativa sobre servicios sociales, en especial en el ámbito de los cuidados, con la aprobación de la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, que estableció el derecho subjetivo a la atención y el reconocimiento de la situación de dependencia. Esta ley supuso un avance importante en la creación de servicios y prestaciones que permitían la atención en el domicilio y la promoción de la vida independiente.
La nueva generación de leyes de servicios sociales autonómicas a partir de 2006 se basa en la garantía de derechos subjetivos y contempla de modo más explícito la personalización de los servicios para la promoción de la autonomía personal; todas las leyes autonómicas de servicios sociales excepto una, son posteriores a 2006.

La evolución de los servicios sociales en las CCAA se ha caracterizado por un aumento progresivo de la cobertura y de los recursos, así como por el desarrollo de las carteras o catálogos de servicios sociales, aunque, hoy por hoy, muchas de ellas todavía están en desarrollo (sólo siete comunidades autónomas tienen su catálogo o cartera de servicios aprobada). Como hemos descrito previamente, el Plan Concertado establece un Catálogo de Referencia de Servicios Sociales a nivel estatal que reúne todas las prestaciones comunes del conjunto territorial y establece unos principios de calidad y buen uso.

No obstante, se observan importantes diferencias entre las comunidades autónomas en el grado de implantación y cobertura de los servicios, así como en la garantía de estos como derecho subjetivo, lo que supone una gran desigualdad de oportunidades reales para hacer efectivos derechos básicos de las personas, en función de su lugar de residencia. Así, por ejemplo, si atendemos a los datos del Índice DEC 2022:

el gasto autonómico en servicios sociales oscila entre 340 euros (Murcia) y 1.007 euros (País Vasco);
el porcentaje del PIB regional que las CCAA destinan a Servicios Sociales oscila entre el 3,1% del País Vasco y el 1% de la Comunidad de Madrid.
O, por ejemplo, el número de habitantes por profesional en los servicios sociales comunitarios de Canarias (3.241) es casi cinco veces superior a Navarra (689).

Estas diferencias se constatan tambien en el ámbito de los cuidados de larga duración. Por ejemplo, si atendemos a indicadores básicos:

el % de plazas residenciales públicas para personas mayores es 4,4 veces superior en Castilla y León (5,96%) que en Valencia (1,15%).
La Comunidad de Madrid, con 8,96%, ofrece una cobertura 17 veces mayor de Ayuda a Domicilio que Extremadura (0,53%).

Todo ello muestra las grandes diferencias, no solo interterritoriales sino tambien interterritoriales, y deja constancia de que muchos de los servicios garantizados en las leyes no son aún realizables en la práctica, pues están condicionados a la disponibilidad de recursos.

La siguiente tabla recopila las leyes de servicios sociales y planes vigentes en cada comunidad autónoma:

Servicios personales y cuidados de larga duración

Un tema crítico al que se enfrentan los servicios sociales es el ámbito de los cuidados, especialmente los de larga duración y sobre todo en la provisión de medidas de apoyo personalizadas y recursos que permitan que las personas puedan vivir en su entorno evitando el ingreso en instituciones. Siguiendo la reciente revisión realizada por la OCDE de las leyes de servicios sociales autonómicas, en la oferta de servicios sociales definida por las leyes, carteras o catálogos predominan los servicios dentro del marco de la dependencia, es decir, los servicios que tienen que ver con la autonomía, seguidos por las prestaciones económicas y la atención residencial que se enfocan a varios colectivos, tanto mayores, como menores y personas con discapacidad.

El informe de la OCDE señala la importancia de adaptar los servicios sociales a una nueva realidad de cambios sociodemográficos (precariedad laboral, desigualdad, diversidad familiar, inmigración, envejecimiento de la población), lo que conlleva nuevos perfiles de personas en los servicios, más complejos, que necesitan apoyos centrados en la persona, con un plan individualizado y adaptable. Esta atención centrada en la persona y la orientación del abordaje de la exclusión social a través de la interacción implican un cambio más exhaustivo de las carteras de servicios, con un enfoque menos centrado en las plazas residenciales y más orientado al acompañamiento comunitario, los servicios a domicilio, los aspectos preventivos con carácter integral.

Tanto las leyes como los catálogos o carteras de servicios sociales incluyen servicios de apoyo a la vida en comunidad, aunque estos no están suficientemente desarrollados. En la mayoría de los casos, responden a la siguiente clasificación^[1]:

Servicios:

- Ayuda a domicilio.
- Apoyos a las personas cuidadoras.
- Teleasistencia.
- Centros de día.
- Centros temporales de día o de noche / servicios de respiro.
- Viviendas tuteladas / supervisadas.

Prestaciones económicas:

- Ayudas económicas para el acogimiento familiar.
- Ayudas económicas para las personas cuidadoras.
- Ayudas económicas de asistencia personal.
- Ayudas económicas para la adquisición de productos de apoyo y la eliminación de barreras arquitectónicas.

Evolución y participación de la iniciativa privada en la provisión de servicios sociales

El papel de la iniciativa privada en los servicios sociales en España ha sido fundamental. Desde sus inicios, el sistema público de servicios ha optado por modalidades mixtas en su provisión. Esto se traduce en que los servicios son prestados tanto por las administraciones públicas, como por las empresas y entidades privadas sin ánimo de lucro.

“La participación de los distintos actores en la provisión de los servicios varía en función de ámbitos. Por ejemplo, el campo educativo ha contado desde el principio con una gran participación de la iniciativa privada; en el ámbito el sanitario también ha sido así, pero en menor medida; en el ámbito de las pensiones ha sido preferentemente público y el ámbito de los servicios sociales ha contado con pluralidad de actores desde los años ochenta.”[2]

El estudio ‘Cambios Sociales y Tercer Sector: actuar en un nuevo contexto’ explica que la participación de la iniciativa privada en la prestación de servicios sociales se ha desarrollado especialmente entre 1986 y 1995 y ha ido creciendo a partir de ese momento. El protagonismo de la iniciativa privada lucrativa se da especialmente en los ámbitos relacionados con las personas mayores, la dependencia y la atención residencial; mientras que la iniciativa privada no lucrativa predomina en los servicios dirigidos a personas con discapacidad, la infancia, las personas migrantes o pertenecientes a minorías y, especialmente, en relación con servicios personales especializados. “En concreto en este ámbito, muchos servicios habían sido impulsados desde las entidades sociales con el apoyo de las administraciones públicas bajo fórmulas de financiación como la subvención o el convenio. Con el tiempo, muchos de estos servicios han sido introducidos en el desarrollo de las nuevos catálogos y carteras de servicios sociales”[3].

En 1987 se pone en marcha la Convocatoria de IRPF dirigida a financiar actividades de interés social con el objetivo de fortalecer el tercer sector de acción social y promover las sinergias con el sector público mediante subvenciones. Esta convocatoria se configura como un programa público de asignación tributaria del 0,52% de la cuota íntegra del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), que hoy asciende al 0,7%. A lo largo de los años, este instrumento ha permitido financiar servicios y programas que han dado respuesta a necesidades sociales no cubiertas por los servicios sociales del sistema público, pero también a impulsar cambios, innovaciones y transformaciones de los cuidados y la atención comunitaria personalizada. Al 0,7% del IRPF en el año 2021 se sumó el 0,7% del Impuesto de Sociedades.

A partir de 2016, se procedió a la transferencia progresiva de la mayoría de estos fondos a las CCAA para que sean ellas quienes gestionen las convocatorias. A nivel autonómico, buena parte de las comunidades autónomas han establecido programas de subvenciones dirigidos a financiar servicios y programas sociales con un espíritu similar a la convocatoria del IRPF, con diversidad de objetivos y prioridades.

Hoy en día, las entidades del Tercer Sector juegan un papel fundamental en el desarrollo de servicios a las personas en situación de vulnerabilidad y algunas de ellas son pioneras en la promoción de la atención comunitaria personalizada. Muchos de estos servicios reciben financiación pública mediante subvenciones y contratos de concurrencia competitiva y, excepcionalmente, mediante convenios. La estabilidad en la financiación de muchos de estos servicios continúa siendo un tema crítico. Es necesario avanzar hacia un modelo estable de cooperación público- privada entre las administraciones públicas y el tercer sector en el que se reconozca el papel fundamental que tienen estas entidades en la prestación de servicios personales.

La propia Directiva Europea sobre Contratación Pública 2014/24/UE^[4] reconoce que la fórmula de contratación no siempre es la más idónea para el desarrollo de servicios personales, teniendo en cuenta las características de estos servicios y las condiciones en que han de ser desarrollados. Por tanto, las administraciones públicas pueden instrumentar estos servicios por otras fórmulas siempre y cuando se respeten los principios de transparencia y no discriminación. Desde la aprobación de las directivas europeas y, especialmente tras la transposición de estas en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, la mayoría de comunidades autónomas han regulado la fórmula de concierto en el ámbito de servicios sociales; en unos casos, esta fórmula se prevé en exclusiva para entidades no lucrativas mientras que en otros queda abierta también a las empresas mercantiles^[5]. Las últimas leyes de servicios sociales también recogen la fórmula de concierto como una forma de colaboración con la iniciativa privada en la prestación de servicios que son de garantía pública.

Si bien es cierto que la materialización de los conciertos en la práctica aún cuenta con muchas carencias (regulación, establecimiento de requisitos, cálculo de precios, etc.), es una fórmula de cooperación entre la administración pública y la iniciativa social que puede resultar especialmente idónea en los ámbitos en los que las entidades sociales juegan un papel especial, como es el de los cuidados y la atención comunitaria, dado su recorrido, especialización y valor añadido. Nadie duda de que el Tercer Sector es un actor clave en la prestación de servicios sociales personales y que juega un papel fundamental en la provisión de bienes públicos, lo que requiere encontrar fórmulas de cooperación con la administración pública estables que den un paso cualitativo sobre la situación actual.

Este es un breve recorrido por la evolución de los servicios sociales. Si te interesa profundizar más en este tema y sobre los retos de futuro, consulta algunos de nuestros posts y publicaciones:

[1] Las leyes autonómicas de servicios sociales establecen los principios y criterios generales que inspiran el sistema y los requisitos mínimos que deben cumplir las prestaciones y servicios ofertados. Estas prestaciones y servicios que se ofertan en el territorio se concretan, a su vez, en los Catálogo/Cartera de Servicios/Prestaciones. Sin embargo, en la actualidad, únicamente siete comunidades disponen de este instrumento por lo que, para la presente revisión, se ha tenido en cuenta tanto lo establecido por la ley autonómica como por el catálogo/cartera en los casos en los que estuviera disponible.

[2] Fresno, José Manuel. (2014). Cambios Sociales y Tercer Sector: Actuar en un nuevo contexto. ICONG.

[3] Fresno, José Manuel. (2014). Cambios Sociales y Tercer Sector: Actuar en un nuevo contexto. ICONG.

[4]. Directiva Europea sobre Contratación Pública 2014/24/UE

[5]. Análisis del concierto social como fórmula de cooperación público – privada para la prestación de servicios sociales de calidad.