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Análisis del concierto social como fórmula de cooperación público – privada para la prestación de servicios sociales de calidad
Índice de contenidos
- La regulación del concierto Social en España
- El funcionamiento del concierto social, ventajas e inconvenientes
- La importancia de un buen sistema de acreditación en el concierto social
- Condiciones que deben darse para poner en marcha un concierto social
- El sistema de fijación de precios
- Pasos a dar para la puesta en marcha de un concierto social
- Conclusiones
Ya hemos hablado en anteriores contenidos de este blog sobre cómo la forma de entender la cooperación público-privada en la provisión de servicios sociales está cambiando en Europa, en un contexto de profunda transformación social y de revisión de los modelos de bienestar social. También hemos hablado en este espacio de las diferentes fórmulas e instrumentos jurídicos que se usan para instrumentar dicha colaboración.
Entre estas fórmulas, la del concierto social puede resultar una modalidad idónea para la prestación de servicios sociales de calidad. Su uso puede suponer un cambio importante en la financiación de programas y servicios que tradicionalmente vienen prestando las entidades sociales.
Por ello, hemos preparado un contenido extenso y detallado, en el que trataremos diferentes aspectos en torno a la fórmula del concierto social en nuestro país, comenzando por su regulación jurídica y terminando por los pasos necesarios para la puesta en marcha de esta forma de colaboración público- privada.
1. La regulación del concierto social en España
El régimen de concierto se enmarca en los sistemas de acreditación o licencia, una figura muy extendida en algunos países europeos como Austria y Alemania en el ámbito social. En España, se ha utilizado principalmente en los ámbitos sanitario y educativo. A diferencia de la licitación pública, se inspira en el principio de que la sociedad civil puede tener un papel fundamental en la provisión de los servicios de garantía pública. No se inspira en el principio de la “subsidiariedad”, por el cual las entidades actúan allí en donde no llega la administración, sino en la idea de que la Administración Pública y la sociedad civil pueden actuar de modo complementario en la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía. Es decir, es deseable “un Estado fuerte y una sociedad civil fuerte” que se complementen y cooperen estrechamente.
La Directiva Europea sobre Contratación Pública 2014/24/UE explicita que existen determinados servicios relacionados con la atención a las personas que, por sus características, pueden ser desarrollados al margen de la contratación pública, al recoger que: los Estados miembros siguen teniendo libertad para prestar por sí mismos los servicios a las personas (sociales, sanitarios, educativos, etc.) u organizar los servicios sociales de manera que no sea necesario celebrar contratos públicos.
La Ley de Contratos del Sector Público de 2017 recoge textualmente lo establecido en la directiva y, además, aclara que lo establecido en esta Ley no obsta para que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas, legislen articulando instrumentos no contractuales para la prestación de servicios públicos destinados a satisfacer necesidades de carácter social.
Este cambio normativo abre muchas oportunidades para mejorar la cooperación público-privada y, en concreto, para aumentar la calidad y estabilidad de los servicios en el ámbito social, especialmente en las condiciones en que se prestan, y evitando instrumentarlos exclusiva o preferentemente por la vía de la contratación. Todo ello puede redundar en beneficio de las personas usuarias, de las administraciones y de las propias entidades que los desarrollan.
En España, ya son muchas las comunidades autónomas que cuentan con una regulación específica elaborada sobre la base de unos principios comunes.
No obstante, el desarrollo normativo en las comunidades autónomas difiere. Por ejemplo:
- Mientras que unas comunidades autónomas han regulado el concierto en el ámbito social y sanitario (ej. Aragón o Navarra) otras lo han hecho solo para algunos aspectos de los servicios sociales (ej. Asturias o Murcia). Esto afecta a los servicios que se conciertan que, dependiendo de su alcance, pueden ser:
- Reserva y ocupación de plazas.
- Gestión integral de las prestaciones, programas, servicios o centros, a excepción de las que se consideren de gestión pública directa.
- Mientras que la regulación de unas comunidades autónomas solo permite concertar con entidades sin ánimo de lucro, al entender que los servicios sociales no son de interés económico (Ej. Aragón, Asturias, Navarra o Valencia), otras lo abren todo tipo de entidades.
Comunidades autónomas con normativa específica
Solo para Entidades Sin Ánimo de Lucro | Ámbitos | |
ANDALUCÍA | 2018 | No, pero les da prioridad | Servicios Sociales |
ARAGÓN | 2016 | Sí | Servicios Sociales y sociosanitarios |
ASTURIAS | 2019 | Sí | Servicios Sociales |
CASTILLA LA MANCHA | 2021 | No | Servicios Sociales |
CATALUÑA | 2020 | No, pero les da prioridad | Servicios Sociales |
EXTREMADURA | 2018 | Sí | Servicios Sociales, Servicios de Salud y sociosanitarios |
GALICIA | 2016 | No, pero les da prioridad | Servicios Sociales |
ISLAS BALEARES | 2016 | No | Servicios Sociales |
MURCIA | 2018 | No | Servicios Sociales |
NAVARRA | 2017 | Sí | Servicios Sociales, de Salud y sociosanitarios |
VALENCIA | 2017 | Sí | Servicios Sociales |
CASTILLA Y LEÓN | 2022 | No, pero les da prioridad | Servicios Sociales |
Comunidades Autónomas elaborando normativa:
Canarias | La Rioja | País Vasco
2. El funcionamiento del concierto social, ventajas e inconvenientes
Es importante clarificar que el sistema de concierto (también llamado en otros países de acreditación y licencias) funciona al margen de la contratación pública.
El concierto social se enmarca, pues, en los sistemas que permiten a la Administración acreditar o autorizar a una organización como condición previa a la prestación de un servicio y, en ese sentido, presenta diferencias con respecto a la licitación pública. La acreditación (no mera autorización) y la regulación de los servicios, son esenciales para el buen funcionamiento del concierto:
LICITACIÓN PÚBLICA
CONCIERTO SOCIAL
El concierto social se basa en la complementariedad y la cooperación entre la Administración y la sociedad civil en el que:
- La Administración Pública acredita o autoriza a aquellas entidades lucrativas o no lucrativas que reúnen las condiciones para prestar un servicio, es decir, les concede un “estatus” que le permitirá concertar la prestación de dicho servicio con fondos públicos. Esto habitualmente se materializará en un documento (acuerdo de licencia) con el proveedor en el que se fija un precio de referencia que la Administración se compromete a pagar por dicho servicio cuando la persona beneficiaria utiliza dicho servicio.
- A diferencia de la contratación pública, el Proveedor actúa en nombre propio y tiene autonomía en la prestación del servicio, es decir, puede prestarlo de la manera que considere más conveniente siempre y cuando respete los requisitos establecidos por la Administración.
- Las Personas Beneficiarias pueden tener la libertad de elegir entre las diferentes empresas u organizaciones acreditadas (existe una relación contractual entre el proveedor y la persona beneficiaria) o bien serán derivadas por la Administración a alguna de las organizaciones acreditadas o autorizadas.
PERSONA BENEFICIARIAS
Esta fórmula ofrece un marco en el que la participación y la toma de decisiones entre Administración, Proveedor y Persona Beneficiaria son más equilibradas, lo cual generalmente puede contribuir a mejorar la calidad, eficacia y competitividad de los servicios. En la literatura alemana y austriaca se considera una fórmula más perfecta porque cierra el triángulo de la interacción entre los actores.
2.1. El concierto social tiene múltiples ventajas…
Desde la perspectiva de las personas
- Permite que la Persona Beneficiaria del servicio tenga mayor capacidad de elección (siempre y cuando haya múltiples proveedores), salvo si en la orden que regula el concierto social de un servicio se establece un sistema de derivación.
- Al basarse en el principio de transparencia y concurrencia, favorece la mejora continua puesto que al haber múltiples proveedores acreditados o autorizados, se favorece la competencia enfocada a una mejora prestación del servicio a la persona. Esto fomenta que los Proveedores se esfuercen más por dar servicios de calidad, lo que refuerza la innovación y adaptación permanente.
- La continuidad en el tiempo de los conciertos (en muchos casos se establecen a cinco años con posibilidad de prórroga) contribuye a evitar que se produzcan situaciones de desarraigo, lo cual es importante cuando se trata de servicios a personas.
Desde la perspectiva de las entidades
- La estabilidad en el tiempo de los conciertos permite al prestador del servicio planificar la actividad, mejora la calidad del empleo del personal contratado, planificar inversiones a largo plazo, etc.
- El precio es revisable y se ajusta a los costes reales si los criterios son objetivos.
2.2 … pero también tiene inconvenientes
- En el caso de los servicios que se prestan en instituciones, el proveedor únicamente cobra el precio de la plaza si esta se ocupa (salvo que se establezca lo contrario), por tanto, a pesar de suscribir el concierto, no tiene ingresos asegurados.
- El derecho de elección está condicionado a que existan plazas o recursos disponibles.
- A veces, el precio que paga la Administración por la plaza es deficitario ya que no cubre todo el coste y no se permite el cobro de cantidades adicionales al precio público.
- La definición de los servicios a concertar en el caso de apoyos flexibles a las personas es más difícil de concretar y cuantificar.
3. La importancia de un buen sistema de acreditación en el concierto social
El concierto entra dentro de la categoría de los métodos de financiación de servicios que podríamos denominar financiación “por sujeto”. En este modelo, la Administración Pública acredita una serie de servicios en un ámbito concreto a una serie de empresas/organizaciones que están en condiciones de proveer dichos servicios. Uno de los problemas fundamentales en la aplicación del concierto en España es la ausencia o inadecuada acreditación de servicios.
3.1 Las reglas de la acreditación
- La acreditación habilita a las entidades para prestar dichos servicios y, en consecuencia, para que sean financiados públicamente.
- La persona usuaria (sujeto) elige entre todos los proveedores acreditados.
- La Administración Pública no define cómo ha de ser la provisión/suministro del servicio, sino que acredita las condiciones y requisitos esenciales en los que ha de prestarse.
- El proveedor no tiene el derecho exclusivo de prestar un servicio, puesto que puede ser prestado por varios agentes, lo que garantiza la diversidad de la oferta y la posibilidad de elegir.
3.2 Requisitos comunes que las administraciones suelen solicitar en los procesos de autorización o acreditación
- Estar inscritos en el registro de entidades, centros y servicios sociales.
- Acreditar la disposición de medios y recursos suficientes para garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el catálogo de servicios sociales correspondiente.
- Acreditar la titularidad del centro o su disponibilidad por cualquier título jurídico válido por un período no inferior al de vigencia del concierto.
Además, alguna comunidad autónoma como País Vasco (en su texto provisional) y Andalucía establecen requisitos adicionales como, por ejemplo, contar con experiencia similar al objeto del concierto, tener implantación previa en el territorio o el respeto pleno al principio de igualdad de género.
Cabe destacar, además, que en la mayoría de las comunidades autónomas se pueden tener en cuenta cláusulas sociales, así como criterios de experiencia a la hora de instrumentar los conciertos sociales, lo cual puede favorecer a las entidades sin ánimo de lucro siempre y cuando cumplan dichos requisitos.
Una vez que una entidad está acreditada para prestar un servicio, podrá presentarse a los distintos procesos de asignación de plazas, a menos que los criterios de acreditación se modifiquen y tuviera que volver a acreditarse.
4. Condiciones que deben darse para poner en marcha un concierto social
Describimos a continuación una serie de requisitos mínimos que deberían garantizarse a la hora de poner en marcha el concierto social:
- Debe existir una normativa que regule: 1) el alcance de los servicios que son susceptibles de ser concertados; 2) los requisitos que se solicitan para cada uno de estos servicios.
- Deben existir espacios de trabajo y sistemas de consulta continuados con las entidades prestadoras de los servicios, pensados siempre en clave de cómo beneficiar a las personas usuarias.
- Debe haberse realizado un proceso de acreditación o autorización de las entidades para prestar los servicios que serán objeto de concertación de un modo transparente y respetando el principio de igualdad de oportunidades.
- Es recomendable contar con unas bases reguladoras sólidas sobre el servicio a prestar (método de intervención y sistemas de derivación), generalmente a través de una Orden.
- Es fundamental contar con un buen estudio de costes y precios de referencia para garantizar la calidad del servicio.
- Deben ponerse en marcha mecanismos que fomentan la innovación y la mejora continua desde la perspectiva de la atención a las necesidades y demandas de las personas usuarias.
5. El sistema de fijación de precios
Una de las cuestiones fundamentales en la instrumentación del concierto social es la definición de los criterios de fijación de los precios y su actualización, así como la definición de costes por los módulos de referencia y los servicios o prestaciones que han de ser incluidos.
La fijación de precios no puede ser hecha de modo arbitrario por la Administración ni hay un marco legal predefinido que establezca cómo se fijan los precios. Para cada concierto social, la Administración debe definir el precio de referencia basado en un cálculo real del coste de los servicios en colaboración con las organizaciones prestadoras de dicho servicio.
Hay que tener en cuenta que el cálculo de los costes tiene que basarse en datos reales, independientemente de la manera en que son o han sido financiados (licitación, subvención, aportaciones de personas usuarias, cofinanciación de otras entidades, aportaciones de socios, financiación de las propias entidades, etc.).
La calidad de este ejercicio dependerá en buena medida de la calidad de la información que aporten los prestadores del servicio y de la consistencia que tenga esta información.
En el proceso de análisis del coste efectivo de los servicios, es fundamental definir de modo detallado las prestaciones y apoyos incluidos en el servicio para asegurarse de que se han considerado todos los gastos asociados.
Contar con un buen cálculo del precio de referencia es fundamental ya que, como sucede con el concierto sanitario o educativo, no está permitida la cofinanciación del servicio a través de otras fuentes de financiación por lo que el precio que se establezca tiene que cubrir el coste de dicho servicio. Otra cosa diferente es que, en el marco de otras actividades que realizan las organizaciones, dicho servicio pueda complementarse con otros servicios, como sucede, por ejemplo, en el concierto educativo en el que un centro puede ofrecer actividades extraescolares o un servicio pedagógico complementario no previsto en el concierto.
5.1 Información importante que recopilar para fijar un precio de referencia de un servicio:
- Costes salariales, teniendo en cuenta la media de subida anual.
- Costes de gestión de recursos humanos (coordinación, formación, supervisión, vacaciones, bajas, sustituciones, participación en jornadas, etc.).
- Costes organizativos y de uso de infraestructuras.
- Ratios de profesionales por personas usuarias.
En los conciertos sociales no se incluye en el cálculo del precio el beneficio industrial como sí se suele hacer en las licitaciones públicas.
6. Pasos a dar para la puesta en marcha de un concierto social
Por último y a modo de resumen, queremos destacar que la puesta en marcha de un buen sistema de concierto social requiere un proceso en varias fases en estrecha colaboración e interlocución con las entidades prestadoras del servicio:
Un aspecto crucial en este proceso y que influirá directamente en el desarrollo de un marco adecuado para la puesta en marcha del concierto social, tiene que ver con la capacidad que tenga la Administración para habilitar suficiente crédito presupuestario para cubrir las plazas necesarias en las condiciones establecidas en la Orden que regule el servicio.
1. Bases legales
En primer lugar, debe existir un soporte normativo y un desarrollo reglamentario que haga posible que la colaboración público-privada utilice esta fórmula. El concierto tiene que estar fundamentado y amparado, bien en una ley de servicios sociales autonómica o en una ley específica de concierto.
2. Voluntad de la Administración de establecer un sistema de concierto social
La Administración tiene que ser consciente de lo que significa traspasar servicios, por ejemplo, de subvenciones, a una fórmula como el concierto, pues puede influir en muchos aspectos relevantes como su precio.
Lo recomendable es que una Administración que ya haya regulado normativamente el concierto social empiece a aplicar esta fórmula en aquellos servicios sociales que se hayan establecido en la cartera de servicios como derechos subjetivos para continuar, más adelante, por otros servicios previstos por su normativa.
3. Acreditación de entidades prestadoras del servicio
La acreditación establece los contenidos del servicio y los estándares o requisitos con los que se deben prestar el servicio. Mediante este proceso, también se habilita a determinadas entidades (las que consigan la acreditación) para prestar un servicio concreto. En esta fórmula de colaboración, las entidades prestan el servicio en su nombre y no en nombre de la Administración como sucede con la licitación pública.
Al igual que en los procesos de autorización habituales en otras fórmulas de cooperación con la Administración, en el sistema de acreditación suelen ser requisitos habituales:
- Estar inscritos en el registro de entidades, centros y servicios sociales.
- Acreditar medios y recursos suficientes.
- Acreditar titularidad del centro en que se prestará el servicio o su disponibilidad durante, al menos, el periodo de vigencia del concierto.
4. Proceso de cálculo de los precios de referencia y del modelo de intervención
Para cada concierto social, la Administración debe definir el precio de referencia basado en un cálculo real del coste de los servicios en colaboración con las organizaciones prestadoras. Como se recoge en el anterior apartado, contar con un buen cálculo del precio de referencia es fundamental ya que no está permitida la cofinanciación del servicio a través de otras fuentes de financiación. En todo caso, se pueden dar servicios complementarios, pero nunca cofinanciación. Por ello, el precio que se establezca tiene que cubrir el coste de dicho servicio.
5. Establecimiento del concierto
Por último, se establece el concierto social con las entidades acreditadas interesadas, que se hará a través de un sistema de formalización predefinido para ver cómo se deriva a las personas y cómo se pagan esos servicios.
En todo el proceso en el que se define cómo se presta un determinado servicio a través de esta fórmula, deben existir una interlocución y diálogo fluidos y permanentes entre la Administración y las entidades sociales que potencialmente prestarán después el servicio a las personas. Este diálogo es fundamental y puede contribuir a una mejor formulación del concierto para garantizar después que el servicio funcione correctamente y se adecue a las necesidades de las personas.
7. Conclusiones
Los sistemas de cooperación público-privada están evolucionando en los países de la Unión Europea en los últimos años. Esto afecta también al campo de los servicios sociales, que progresivamente va asentándose como uno de los pilares de la protección social; en todos los países de la Unión Europea, cierto que en unos en mayor medida que en otros, la provisión de estos servicios de garantía pública es mixta, de modo que se da una participación tanto de las empresas mercantiles como de las entidades sin ánimo de lucro.
Los cambios en la cooperación público-privada en el ámbito de los servicios sociales vienen determinados fundamentalmente por tres tipos de factores:
- Aspectos normativos, como la liberalización de los servicios en el mercado único europeo, las Directiva Europeas de contratación pública o la Ley de Contratos del Sector público en España.
- Aspectos relacionados con la competencia en los que destaca el creciente interés del sector mercantil por operar en estos servicios y también la competencia de las entidades sin ánimo de lucro con el sector mercantil y entre ellas.
- Aspectos relacionados con la necesidad de encontrar nuevas fórmulas y soluciones más eficientes, que mejoren los resultados y que implican sin duda un cambio de los patrones de intervención.
7.1 La obligación de elegir la fórmula más adecuada al servicio
Las administraciones públicas tienen la posibilidad de optar por distintas fórmulas de cooperación con la iniciativa privada, cuando no prestan los servicios directamente. Entre las fórmulas principales destacan la licitación o contratación, el concierto, la concesión de servicios, el pago por presupuestos personales, la subvención y los convenios. No hay fórmulas buenas o malas, sino fórmulas más o menos idóneas en función de los servicios de los que se trate; todas ellas están previstas en el ordenamiento jurídico y la Administración tiene la obligación de elegir la más adecuada.
En el campo de los servicios sociales, frecuentemente se hace un uso inadecuado y, en múltiples ocasiones, perverso de las fórmulas de cooperación con la iniciativa privada:
- Una práctica muy frecuente y que debería erradicarse es usar la fórmula de la subvención a corto plazo (normalmente anual) y que está sujeta a disponibilidad presupuestaria, para financiar servicios que han de ser garantizados de modo estable y en el largo plazo porque son derechos subjetivos.
- Otro error es utilizar de modo inadecuado los sistemas de licitación, incumpliendo uno de sus principios básicos, el de la selección de los oferentes. Según este criterio, ha de primar la “selección de la oferta económicamente más ventajosa de acuerdo con la relación calidad-precio”.
- En el pasado se abusó de los convenios y se hizo en muchas ocasiones sin respetar dos principios fundamentales de todo tipo de cooperación que son la transparencia y la no discriminación.
La mala elección y el mal uso de las fórmulas de colaboración va sin duda en detrimento de la calidad de los servicios y perjudica directamente a las personas beneficiarias, además de precarizar y devaluar el conjunto del sistema.
Las normativas europeas (directivas de contratación) y españolas (Ley de contratos del Sector Público) explicitan que existen determinados servicios dirigidos a las personas que por sus características peculiares pueden ser instrumentados por otras fórmulas distintas a la contratación; reconocen, en definitiva, que la peculiaridad de esos servicios requiere fórmulas de cooperación estables y adecuadas. Es en este contexto en el que se desarrolla la legislación sobre el concierto social en España, que ya ha sido regulado en buena parte de las comunidades autónomas. Recuérdese que en nuestro país el concierto ya cuenta con larga trayectoria en el campo de la educación y la sanidad.
En términos generales, el concierto es una fórmula más idónea para la cooperación público-privada que la licitación y que las subvenciones. Entre otras cosas, porque la licitación es una compra de servicios muy rígida en su aplicación y poco adaptada a las necesidades cambiantes de las personas. El concierto, bien aplicado, permite más estabilidad y continuidad, elementos que garantizan el vínculo con las personas tan esencial en los servicios personales; permite también cerrar el triángulo de la cooperación entre la administración pública, las personas beneficiarias y los proveedores de los servicios. Por otra parte, y esto es una cuestión que no es baladí, los principios inspiradores son distintos:
- La licitación se rige por el principio de la “subsidiariedad” (el Estado, o la administración pública, encarga a la iniciativa privada aquello que no pueden hacer él directamente).
- El concierto por el principio de la “complementariedad” (Estado y sociedad civil cooperan en la provisión de servicios y en las respuestas sociales); se reconoce por lo tanto el papel complementario de la sociedad civil y la necesidad de aunar fuerzas y cooperar en la solución a necesidades sociales complejas.
El concierto social, bien aplicado, supondría un paso cualitativo en la cooperación público-privada en el ámbito de los servicios sociales; de hecho, la experiencia de décadas en países centroeuropeos como Alemania o Austria así lo confirma; no cabe duda de que la contratación no es la fórmula idónea para instrumentar la participación privada en la provisión de servicios sociales de garantía pública. Lo confirma nuestra experiencia cotidiana, pero también la de Reino Unido, que puede ser considerado un país mucho más avanzado en este campo. Aunque tampoco hay que equivocarse proponiendo que todos los servicios se instrumenten por la fórmula del concierto. Insistamos, las fórmulas no son buenas o malas, sino más o menos idóneas dependiendo de para qué, por lo que en servicios sociales habrá que utilizar todas las fórmulas que hemos descrito eligiendo en cada momento la más adecuada.
7.2 ¿Estamos aplicando bien la fórmula del concierto en España?
Dicho esto, es importante constatar sin paliativos que, tras cinco años de experiencia, el concierto no está funcionando bien en España, o lo está haciendo bien en contadas ocasiones. Y esto es así por una regulación deficitaria en la que la mayoría de las ocasiones las comunidades autónomas han ido copiando unas de otras sus decretos o leyes, pero, sobre todo, por una mala práctica en la puesta en marcha. Para ser claros, en general se aplica el concierto con lógicas y patrones de la contratación; hemos cambiado la fórmula jurídica pero no hemos cambiado la mentalidad y no hemos entendido los principios y lógicas con los que esta ha de funcionar; vino nuevo en odres viejos.
En este texto, hemos hecho referencia a algunos elementos que son fundamentales en la puesta en práctica del concierto y que es necesario cambiar: una mejora de la legislación que lo regula, una acreditación correcta de los principios en los que se inspira, una adecuada regulación previa de los servicios que son objeto de concierto y una fijación de precios objetiva, entre otros aspectos.
Para concluir, la fórmula del concierto social nos ofrece la posibilidad de cambiar los patrones por los que se rige la cooperación público-privada en los servicios sociales personas, para mejorar la calidad de los servicios, para dotarles de estabilidad y para unir fuerzas y capacidades de los actores públicos y privados en la solución a los problemas sociales. La fórmula de concierto permite avanzar hacia un nuevo sistema de cooperación basado en la complementariedad en la que el Tercer Sector es un “socio preferente” de la administración pública en la provisión de servicios sociales personales, guiados por la calidad de vida de las personas y la mejora continua; pero lo tenemos que hacer bien para aprovechar esta oportunidad y evitar que un mal uso del concierto redunde en el deterioro de los servicios y, en definitiva, en perjuicio de la calidad de vida de las personas a las que nos debemos.