9 temas de debate sobre el futuro de los servicios sociales en Europa

Los servicios sociales se han configurado en los países de la Unión Europea de modo diferente de acuerdo a las distintas tradiciones del bienestar, a las estructuras administrativas y a las decisiones políticas; en consecuencia, no existe una concepción homogénea de los servicios sociales y su alcance y ámbito de competencia son distintos dependiendo de países, de tradiciones y también de ideologías.

Los modelos europeos de bienestar social han estado sometidos a reformas y recalibrajes en el conjunto de Europa desde los años ochenta, cuando se produjo la crisis del pleno empleo y la pérdida de hegemonía de la sociedad industrial en la que habían sido concebidos. Mientras que en los países del centro y norte de Europa el modelo social fue mucho más avanzado y protector, en los países del sur y periferia su implantación fue tardía y segmentada y su capacidad de cobertura limitada. La larga crisis económica (2008), que duró casi una década, trajo reformas y recortes en los países del norte y centro de Europa y especialmente recortes en los países del Sur y periféricos.

Tradicionalmente, las sociedades europeas estructuran sus respuestas de protección social por sectores, comúnmente denominados “pilares”, que intentan responder a los grandes riesgos sociales: la sanidad responde a la enfermedad, la educación a la ignorancia, la vivienda a la necesidad de cobijo, la administración laboral al desempleo y la garantía de ingresos a la pobreza. Progresivamente los servicios sociales han pasado de ser la “asistencia social a los desamparados” a entenderse como servicios de apoyos y cuidados personalizados de larga duración hacia las personas en situación de dependencia, las personas con discapacidad, los grupos en situación de exclusión, las familias con necesidades de apoyos y los menores. Son servicios que tienden a desarrollarse con protagonismo del nivel administrativo municipal, que es el que está más cercano a la población.

Al igual que en otros ámbitos y políticas de bienestar, actualmente en los servicios sociales se están produciendo cambios y procesos de adaptación a la nueva realidad social caracterizada por fenómenos como la denominada “cuarta revolución industrial”, el envejecimiento de la población, la nuclearización de las estructuras familiares, el aumento de las desigualdades, el aumento de los movimientos migratorios, los cambios en el mercado de trabajo o el agravamiento de los denominados “viejos y nuevos riesgos sociales” relacionados con el aumento de la exclusión social. Esos cambios conllevan mayor protagonismo de los servicios sociales y un papel más relevante en la procura del bienestar social identificando nuevas prioridades en su actuación. Junto con la acción de la administración pública y de las entidades no lucrativas, las empresas mercantiles adquieren cada vez más protagonismo.

En este nuevo contexto, se debate sobre la “definición” en unos casos, -y sobre la “redefinición” en otros – de las funciones y el papel que han de jugar los servicios sociales. ¿Cuál es el rol de los servicios sociales? ¿A qué se tienen que dedicar? ¿Cómo han de estructurarse? Las respuestas a estas preguntas son diversas en Europa, pero hay una serie de temas en torno a los cuales gira el debate y en los que hemos tenido la oportunidad de participar, sobre todo, gracias a nuestra colaboración en la orientación estratégica de la European Social Network. Nos referimos a continuación a algunos de ellos:

1. Sobre el ámbito de actuación de los servicios sociales:

Los servicios sociales se enfrentan a la necesidad de encontrar su propio espacio y delimitar el perímetro de actuación, que tiene que ser propio y no puede centrarse en suplir las imperfecciones de otros ámbitos de la acción social como son la educación, el empleo, la salud, la vivienda o la garantía de rentas. El apoyo, cuidado y acompañamiento a las personas en situación de dependencia, discapacidad, infancia desprotegida y exclusión parecen ser el común denominador. Pero esto ha de hacerse en estrecha coordinación e interacción con otros ámbitos de la protección social. Es en este contexto en el que surgen modelos de actuación que buscan la integración de servicios, de coordinación horizontal y vertical mediante sistemas de ventanilla única, especialmente entre los servicios sociales y los sanitarios (en el caso de las personas que requieres cuidados de larga duración) o de los servicios sociales y de empleo (en el caso de las personas con mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo), o cuando se dirigen a grupos específicos, como es el caso de los servicios integrales que ofrece la ciudad de Róterdam para jóvenes en situación de exclusión. La simplificación (poner las cosas más fáciles a los beneficiarios) es un objetivo que no resulta fácil de alcanzar.

Puedes encontrar más información sobre la integración de los servicios sociales en OECD. 2015. Integrating Social Services for Vulnerable Groups: Bridging Sectors for Better Service Delivery. 

2. Actuación de proximidad y comunitaria

La actuación de proximidad es uno de los elementos esenciales de los servicios sociales, dado que su función principal es apoyar a las personas. Esta orientación de proximidad oscila entre un enfoque más comunitario (de desarrollo y apoyo a las comunidades) y un apoyo más individualizado (los modelos de actuación centrados en la persona). Los enfoques de proximidad, por otra parte, generan nuevos modelos de intervención en los que se busca la implicación activa de las comunidades locales y la ciudadanía en general; la coproducción de servicios es un ejemplo de empoderamiento de los “beneficiarios” y en el que el rol de los trabajadores sociales no es tanto “ocupar los espacios” sino “crear espacios” para la participación, para la emergencia de la solidaridad, el compromiso y el voluntariado, como ocurre en múltiples iniciativas en Escocia, en donde se han puesto en marcha una red de coproducción de servicios. Estos modelos de apoyo requieren estructuras flexibles, muy adaptadas a las necesidades individuales de las personas; todo lo contrario a la cultura burocrática que es común en muchos de los servicios sociales.

3. El peso de la asistencia social frente a la seguridad social

Una de las tendencias que se están dando en muchos países europeos, incluidos en aquellos que cuentan con sistemas de protección social más avanzados, es la pérdida de peso de la seguridad social en favor del aumento de la asistencia social. Dicho de otros modo, la protección de los ciudadanos garantizada por la seguridad social (pensiones de jubilación, pensiones de enfermedad, dependencia, etc.), soportada en los derechos generados por las cotizaciones sociales de los trabajadores, cada vez tiene menos capacidad para llegar a grandes grupos de población, normalmente a aquellos que no han cotizado o que están fuera del mercado de trabajo. En consecuencia, aumenta la asistencia social, por ejemplo, mediante sistemas de ingresos mínimos que se concentran a las clases sociales más bajas, o en aquellas personas más pobres. De este modo la tensión entre universalidad de los servicios sociales (servicios de apoyo concebidos para el conjunto de los ciudadanos) y la particularidad (servicios para los pobres) es cada vez más evidente en muchos países y no resulta fácil resolverla cuando los recursos son limitados; al mismo tiempo, esta tensión aumenta entre lo que se define como apoyos puntuales en los momentos en que las personas los necesitan y apoyos continuados para muchas personas que necesitan cuidados permanentes.  

4. Enfoque global y enfoque por colectivos

Relacionado con la universalidad (servicios dirigidos al conjunto de la población) y la particularidad (servicios para los más necesitados) emergen otras tensiones como son los de la especialización o el enfoque por colectivos. El principio del “universalismo proporcional”, es decir, servicios universales que invierten más en donde más se necesitan acuñado por Marmot y que está ampliamente aceptado en el ámbito de la salud pública, se va imponiendo también en los servicios sociales. Es evidente que un enfoque por colectivos lleva a una segmentación de los servicios que puede ser no inclusiva si no se hace de modo adecuado pero, al mismo tiempo, se demuestra que determinados temas han de ser abordados de modo específico; un ejemplo es la crisis de los refugiados, que en muchos países europeos ha implicado un dimensionamiento y saturación de los servicios sociales que se han visto abocados a poner en marcha redes específicas de apoyo en paralelo a los servicios sociales. Simultáneamente, emerge otro debate que es el de si las actuaciones deben planificarse en base a colectivos o en base a necesidades, que en muchas ocasiones son compartidas por varios colectivos simultáneamente; todo ello lleva a una tensión entre eficiencia y especialización que no es fácil de resolver.

5. El papel de las empresas en la provisión de servicios sociales

 En la medida en que el campo de los servicios sociales crece, el sector mercantil desembarca como un actor fundamental en la provisión de los mismos. Las entidades del Tercer Sector también se posicionan en determinados ámbitos más especializados. La mercantilización de los servicios sociales, “marketization”, es motivo de debate en muchos países; los sistemas de cooperación público – privada promocionados por la Unión Europea favorecen sin duda la entrada de las empresas en la producción de servicios sociales, pues muchos de ellos además de ser de interés general tienen interés económico. Sin embargo, muchos actores públicos son de la opinión de que, cuando se trata de servicios que están dirigidos al acompañamiento a las persona y que requieren un compromiso con el entorno, no parece lo más adecuado que sean prestados de acuerdo a reglas de mercado sin tener en cuenta criterios sociales; el debate sobre este asunto, que se ha reavivado a partir de la Directiva Europea de Contratación Pública. es candente en Europa, especialmente en algunos países como Reino Unido. La “mercantilización” de los servicios lleva a la puesta en marcha de nuevas formas de financiación, como por ejemplo los bonos de impacto social y otras fórmulas de pago por resultados, que están siendo tan controvertidas en la literatura académica.

6. El enfoque de derechos

La orientación a derechos es otro de los elementos que está tomando protagonismo en muchos países. Los servicios sociales tienen entre sus fines primigenios acompañar a las personas para que ejerzan sus derechos de modo efectivo y, en concreto, garantizan la igualdad de oportunidades, compensan las desventajas y promueven la plena participación en la sociedad. El impulso en la Unión Europea del Pilar de los Derechos Sociales reaviva el debate sobre la necesidad que tienen los servicios sociales de defender los derechos de las personas más vulnerables. Un derecho fundamental, por otra parte, es garantizar que las personas tengan capacidad y posibilidad de elección; en consecuencia, una función esencial de los servicios sociales es apoyar a las personas en las decisiones sobre el destino de sus vidas, pero no decidir por ellas. Vinculadas con la capacidad de elección y los apoyos a la misma, toman fuerza en muchos países las iniciativas de desinstitucionalización que se iniciaron ya en los años noventa del siglo pasado, en campos como la infancia, las personas mayores o las personas con discapacidades. El debate sobre las “condicionalidades”, es decir, en qué medida determinadas prestaciones y apoyos deben de estar condicionados al cumplimiento de compromisos de las personas usuarias y sus familias, está estrechamente relacionado con la relación entre derechos y obligaciones.

7. La tecnología en el desarrollo de los servicios sociales

Si bien las tecnologías pueden ser una barrera para muchas personas, cada vez se va tomando más conciencia de que los desarrollos tecnológicos pueden mejorar exponencialmente el bienestar de las personas. Por eso es cada vez más frecuente que se pongan en marcha iniciativas en las que se busca el maridaje entre los servicios sociales y los desarrollos tecnológicos, con experiencias que buscan resolver necesidades específicas; la innovación en consecuencia en muchas ocasiones se produce cuando hay una buena coordinación entre desarrollos tecnológicos y su aplicación social. Por ejemplo, en el Reino Unido, se puede solicitar una renta mínima (universal credit) a través de una página web

8. Servicios sociales para prevenir y no solo para reparar

Los servicios sociales son esencialmente reparadores, es decir, reparan, corrigen, compensan, las situaciones de desventaja de las personas, la ausencia de recursos, las situaciones de dependencia, de exclusión, etc. Pero cada vez se toma más conciencia de que en el futuro también tienen que ser preparadores, es decir, tienen que actuar de modo preventivo, desarrollando intervenciones tempranas, abordando las causas y no solamente paliando las consecuencias; este enfoque está adquiriendo importancia, especialmente cuando se trata de prevenir situaciones de dependencia, actuar de modo temprano en la tutela de las personas o corregir la transmisión intergeneracional de la pobreza con los niños y niñas.

Más información sobre la intervención temprana y la prevención en servicios sociales

9. Eficacia, eficiencia y evaluación de los servicios sociales

Finalmente, y sin ánimo de ser exhaustivos, la lógica de la eficiencia, la orientación a resultados y la evaluación toman cada vez más protagonismo en un contexto de ajustes fiscales y de restricciones presupuestarias. Fruto de ello es la relevancia que está tomando la perspectiva de las evaluaciones de impacto, la incorporación de métodos contrafactuales para medir la eficiencia del gasto y verificar en qué medida determinados gastos sociales, especialmente aquellos que se centran en intervenciones tempranas y/o preventivas, tienen un mayor retorno económico y en consecuencia pueden ser considerados una buena inversión social. La gestión de la información toma especial relevancia desde esta perspectiva, especialmente cuando ésta es longitudinal y abundante “big data”. La comparativa entre la eficiencia del gasto social y el gasto sanitario en determinados ámbitos, especialmente en el de los cuidados, está adquiriendo relevancia, pues varios estudios demuestran que un incremento en el gasto de servicios sociales puede multiplicar la reducción del gasto sanitario.

Más información sobre el enfoque de evidencias en los servicios sociales en ESN.

En conclusión, podemos afirmar que es necesario pensar en los servicios sociales que necesitaremos en el futuro, que tienen que reorientarse en función de los cambios tecnológicos, demográficos y sociales que nuestras sociedades están teniendo. Aplicarse en esta tarea implica planificar, investigar, ensayar, evaluar, comparar, innovar y, en definitiva, preparar a nuestras instituciones y profesionales para un cambio cultural que permita afrontar los nuevos retos.